王立峰：党内法规评估指数 | 党法与国法专辑
我们有以下建议进一步改善党内法规水平：
第一，贯彻落实党内法规制定程序制度，推进党内法规制定的科学化和民主化；
第二，明确党内法规制定和解释主体，保证制定者或解释者的身份合法性：
第三，建立多元化党内监督机制，同时辅以社会监督；
第四，建立党内法规制定者与国家法律制定者之间的协商机制；
第五，抓住党员领导干部这个关键少数，加强党内问责制度建设，同时通过学习教育强化其法治思维。
关于党内法规术语的合理性及其定性，在国内学界甚至实务界一直存有一些争议。撇开这些争议，且不论“党内法规”措辞是否合理；毫无疑问，党内法规背后反映的是一种政治现象。党内法规不仅反映党内关系，也折射党与国家、党与社会关系。因此，党内法规体系虽然不是国家法律体系的组成部分，但是与法律体系有着密切的联系。
毕竟，在法治国家，法律调整社会生活的方方面面。作为执政党，中国共产党党内法规的制定和实施对于国家法律的制定和实施起着保障作用，党组织和党员是否带头守法是决定法治体系运作成效的关键因素。在一定意义上，党内法规体系是衡量中国法治体系的重要指标。
十八大以来，中国共产党高度重视党内法规建设工作。中共十八届四中全会提出建立中国特色社会主义法治体系，其中包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，并特别提到建立完善的党内法规体系，并视之为建立社会主义法治体系的重要条件。经过党内法规制定程序的规范化、党内法规的清理、创制以及反腐败工作，党内法规体系建设取得了很大成绩。
2012年颁布《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，同年开始党内法规和规范性文件集中清理工作。经过清理，1178 件中央党内法规和规范性文件中，322件被废止、369件被宣布失效。2013年制定《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017)》，力争5年内基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。
近年制定或修订出台《巡视工作条例》《党组工作条例》《纪律处分条例》《廉洁自律准则》《地方委员会工作条例》《统一战线工作条例（试行）》等一批党内法规。与此同时，中央通过“八项规定”“六项禁令”以及反“四风”等一系列举措特别是反腐败，加强党的作风建设和纪律建设，强化党内法规的执行力，努力树立党内法规的权威。
那么，对于党内法规的完善程度、党内法规在现实生活中的执行力、党内法规与国家法律的协调以及中国共产党带头守法情况，社会各界作何评价呢？已有关于党内法规的研究，几乎都是定性研究或者规范性研究，缺乏实证研究，也就无从回答上述问题。如果党内法规建设是必要的，在党内法规建设过程中，对党内法规建设的阶段性评估就极有必要；开展党内法规建设评估，就需要评估指数。对于中国共产党党内法规建设，目前尚没有研究做过其指标或指数的厘定。因此，制定一套指数专门来量度党内法规建设的情况是有必要的。
(一)理论预设
本文所报告的研究是中国人民大学法治评估研究中心于2015年进行的中国法治评估指数中的一部分。鉴于党内法规体系对于中国的法治评估具有极其重要的意义，此次法治评估专门设计党内法规指数。这也就为党内法规建设评估提供了可能。
该项党内法规指数的设计基于两个理论预设：一是党内法规建设对于一个政党来说具有必要性；二是执政党党内法规建设对于国家法治来说具有必要性。
该项对党内法规的研究是基于党的建设或党内管理视角进行的。这种对党内法规的理解着重于看党内法规是否是完备的和有效力的，党组织和党员的党内行动是否有规可依，是否有规必依，是否违规必究。
政党制度化是政党生命得以延续的基础。一个政党首先要存在，然后才能延续自己的生命。从一个政党诞生那天起，它就致力于发展，不断地活动，也就不断地推进其制度化。无论什么政党，都必然经历一个制度化的过程。对于一个组织来说，制度的形成很重要。
俗话说，“铁打的营盘流水的兵”。相对于个人而言，人走组织在，组织可以超越个人而存在，故组织具有长久发展的可能性。一个组织有稳定的组织结构和程序，它可以总结经验和教训，为组织的后续发展所用。组织的生命之所以超越个人，在于组织的制度化。组织制度是组织行为方式的成熟、定型的表现；即使在数十年后，这套制度依然会影响组织的生命。
政党制度化可以给党内民主提供保障，进而防止政党寡头化倾向。米歇尔斯（Robert Michels )认为，任何组织，即使它奉行民主思想，也不可避免地会产生强烈的寡头政治倾向，他称此为“寡头统治铁律”。虽然组织的寡头倾向是不可避免的，但却是可以控制的。控制的手段就是制度化。
亨廷顿（Samuel P.Huntington) 对制度化的定义是，“组织和议事程序获得价值和得以稳定的过程”。他把制度化的过程区分为四个阶段：派系化（factionalisation)、极化 (polarisation)、扩张和制度化。
派系化是指政治操弄在少数缺乏组织且不稳定的团体成员手中。在分散的阶段，政治会突破朋党的特质而与社会力量结合，同时政治参与持续增加；到了扩张期，政治领导人会将分散的群众集结成有效率的组织。随着政党体系的建立，制度化也就达成了。
亨廷顿认为，制度化的程度可以用四个指标来衡量。
第二个指标是复杂性（complexity)。组织越复杂，制度化程度就越高，反之则越低。
第三个指标是自主性（autonomy )，即政治组织和政治过程在其他社会组成及行为模式之间的独立程度。高度发展的政党其组织相当完整，其他低度发展的政党中便缺乏这种特性，因此，后者相较之下就显得容易受外界影响。
最后一个指标是组织的聚合性（coherence)，愈是团结、凝聚力愈强的政党，制度化程度越高，反之，组织若愈涣散，制度化程度就愈低。
长期以来，特别是十一届三中全会以来，中国共产党认识到党内法规建设的必要性。1978年 12月，在中共中央工作会议上，邓小平发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话。他指出：
1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表了《党和国家领导制度改革》的重要讲话。他指出：
在中国共产党看来，制度建设并不仅是指制定完备的制度，也指制度的执行力。正如习近平总书记所指出，
该项对党内法规的研究也是基于国家法治视角进行的。这种对党内法规的理解着重于看党内法规的制定和实施是否合乎法律之规定，是否在宪法和法律范围内行事。党内法规建设必须遵循法治原则。党领导宪法法律的制定与实施，党也要在宪法法律的范围内活动。
习近平总书记在首都各界隆重纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“要坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”
就执政党的党内法规而言，由于中国共产党的领导地位，党内法规本身虽不具有国家意志性和国家强制性，不属于法律的范围，但必然会对国家与社会产生影响。因此，执政党的党内法规并不全然是“党内”，也具有“公共性”；执政党的党内法规并不是“法规”，而是一种组织制度。
政党的政治纲领、指导思想、组织结构、议事程序，等等，如果它们纯粹属于党内问题，与国家法律无关，则不属于法治的领域。执政党的执政行为必然涉及其党员代表进入或退出国家的程序，涉及党的意志转换为国家法律的过程等，与国家法律息息相关，则属于法治的领域。朱景文教授在《论法治评估的类型化》一文中指出，“执政党和任何其他党派、社会组织一样，必须遵从法治原则，没有超越于法律之上的特权，必须在宪法法律的范围内活动。”
(二）指数设计
基于上述的预设，评估党内法规体系通过党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度四项二级指标考察。党内法规的完善性和执行力指标体现党内关系的视角，党规与国法的协调性、党员带头守法指标反映国家法治的视角。（参见表1)
党内法规完善性指标包括党内法规体系的完善性和党内法规立改废释机制的完善性两个三级指标考量。党内法规体系完善性主要考察党内法规从党章到党纪、党的各个部门和各级组织发布的规范性文件的完善性，是否涵盖了党内活动的主要领域，是否符合党章的基本要求，是否协调一致。党内法规机制完善性主要考察党内法规的立改废释机制的完善程度，是否与时具进，适应时代的要求的程度。
党内法规执行力指标，主要考察党员违反了党内法规在多大程度上能够得到严肃处理和党内法规执行的监督机制是否起作用，通过党员违纪监督和违纪处罚的严格性程度两个三级指标指标考察。党内监督指标反映党内法规执行受到以下几方面监督的程度：
党内违纪处罚指标反映党员违纪受到党纪处罚的必然性程度。党规与国法协调性指标反映党内法规与国家法律的衔接与协调程度。
党规与国法协调性主要考察党规与国法是否衔接，是否有冲突。党员守法指标反映公众对党员是否带头守法的评价。
党员带头守法是执政党是否能做到依法治国、依法执政的重要保证，主要考察的评价对象有：
关于数据整理与赋值。我们首先计算公众问卷、专家问卷和执业者问卷的得分，然后按照 1: 1 : 1的比例，计算三卷的平均分。问卷采取五选一的选择性答案，一般分为好、较好、中间、较差、差五级，赋值分别为90、80、70、60、 50。为了表述方便，又分为三等，包括好评（好与较好的百分比之和），中评（中间的百分比），差评（较差和差的百分比之和）。因此，本研究报告的得分表现为两种：一种是百分制的得分；另一种是好评、中评和差评的比例。
该指数研究在2015年设计并发放问卷，分为公众问卷、专家问卷、执业者卷，分别以公众，法学专家和执业者（法官、检察官、律师等）为对象；主要考虑法治的有些问题适于公众回答，有些问题适于专家回答，有些问题适于执业者回答。问卷在2015年年底提交，经过统计、赋值后，便可以得出整体党内法规指数。
党内法规指标总得分为68.9分，其中四个二级指标分别是党内法规完善性指标得分70.7分，党内法规执行力指标得分67.1分，党规国法协调性指标得分65分，党员带头守法指标得分72.6分; 其中两项党内法规执行力和党规国法协调性指标处在较差的水平，而另两项党内法规完善性和党员带头守法处在中间水平。（参见表2)
就党内法规指标好、中、差评比例而言，在四个二级指标中，执行力指标获得好评比例最高 (45.4%)，完善性指标次之（43.2%)，再者是带头守法指标（40.4%)，协调性指标获得好评比例最低，为13.7%。
与此相应，协调性指标获得差评比例最高（44.3%)，执行力指标次之 (44.1%)，再者为完善性指标（29.8%)，最后为党员守法指标（17.5%)。需要注意的是，执行力指标好评比例与差评比例相差无几，可见人们对党内法规执行力的评价处于一种矛盾认识之中。比较而言，党规国法协调性指标好评比例最低，差评比例最高，表明人们对党规国法协调性的不满。（参见表3)
在党内法规各项三级指标中，违纪处分、党规国法协调性指标处于较差的水平，只有65分以下，应引起高度注意；这是当前党内法规建设的薄弱环节，违纪处分跟不上，法规制定的再多也形同虚设。党内法规的完善性和监督机制以及领导干部守法处在同一水平，70分上下，达到中评状态，这是近年来加强党内法规建设的效果。
但值得注意的是，在党员守法指标中，虽然都达到中评的水平，但是普通党员、党组织办事人员和领导干部带头守法的评价呈递增状态；党的领导干部是否遵纪守法是决定我国法治状况好坏的关键。
评估发现，在党内法规制定方面，社会各界予以一定认可，这符合当前党中央努力清理并制定党内法规工作的事实；在党内法规的贯彻实施方面，社会各界并不满意，特别是对党员监督作用打分很低，相比之下对纪委监督作用的发挥则比较满意；在党规与国法的关系方面，社会各界最为不满，认为党规与国法冲突现象仍然普遍；在党员带头守法方面，社会各界较为满意，特别是对普通党员的遵纪守法情况较为满意。
分析可见，党内法规建设距离社会各界的期望值还有一定距离。需要在继续做好党内法规制定工作的同时，进一步通过纪委监督和上级监督加强党内法规的执行力，还要拓展社会监督和党员监督渠道。同时，特别要重视党内法规与国家法律的衔接和协调工作，不仅党内法规的制定部门重视这项工作，各级党委及其有关部门都应该在工作中切实遵守宪法、组织法以及公司法等国家法律规定，切实把党内法规与国家法律衔接和协调起来。
基于这些意见，我们有以下建议进一步改善党内法规水平：
第二，明确党内法规制定和解释主体，保证制定者或解释者的身份合法性；
第三，建立多元化党内监督机制，同时辅以社会监督；
第四，建立党内法规制定者与国家法律制定者之间的协商机制；
第五，抓住党员领导干部这个关键少数，加强党内问责制度建设，同时通过学习教育强化其法治思维。
最后，基于本研究的经验，我们计划每两年就中国共产党党内法规建设水平作一次评估。2015年度的指数可作为以后评估的比对点，并可以此追踪党内法规建设在未来日子的发展。